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美国学者对南海争端的7个问题解答

时间:2014-10-15 来源:未知 作者:小韩 本文字数:6963字
论文摘要

  南海争端是国际关系中的一大热点,已经成为中国与东盟整合的一大障碍,在某种程度上,还被认为是中国和平崛起的一块试金石。高度复杂的南海争端不大可能在短期内得到解决,但从不同的角度分析这一问题,有助于我们深化对这一问题的认识,从而推动这一问题的逐步解决。

  南海之争的本质或根源是资源之争:化石资源(包括石油、天然气与可燃冰)、渔业资源、航道资源、旅游资源,等等。其中油气资源是重点。

  ①各国为了享有资源,必须确定南海岛礁滩沙(以下简称“岛礁”)的主权并进行海上划界。岛礁主权归属的解决途径有两个:直接谈判与国际机构裁决。而通过海上划界确定海洋资源的开发利用权,主要是依据《联合国海洋法公约》。由于“公约”中的一些条款内涵不清晰,②以及国际机构无法像国家那样强行实施国际法,因而“六国七方”无法在南海资源的开发利用上达成共识。并且,由于各方都按照“自身利益最大化”的原则行事,不愿意作出大幅度的妥协,从而形成种种争端。

  南海争端中的声索国包括中国、越南、马来西亚、文莱、菲律宾五国(在下文中,把上述五个东盟声索国简称为“东盟五国”)。印度尼西亚虽然没有控制南海岛礁,但其主张的专属经济区有 5万平方公里进入中国的九段线。中国大陆与中国台湾则是南海争端中的两个当事方。因此,南海争端实际上涉及“六国七方”。此外,日本、印度、韩国、俄罗斯、欧盟、美国等南海域外国家在南海也有自己的利益,高度关心南海问题的走向,都力图在南海争端中发挥自己的影响力,其中美国的影响力尤其值得注意。美国虽非南海争端的声索国,但作为唯一的超级大国,其对南海局势演化的影响力甚至超过了某些声索国。美国所采取的的“局内旁观”政策,使得美国成为南海争端中实际上的“第八方”。

  美国的对外政策是由精英主导的,美国智库对外交政策的影响力已经被公认,“旋转门”现象就是有力证据。许多时候,政府作决策就是在由各个智库提供的“政策建议菜单”中进行选择。

  为了考察美国的南海政策,本文作者 2012年底对一些智库的专家进行了录音访谈,这些专家都比较熟悉南海问题,经常以国会作证、发表研究报告、接受媒体采访等等方式表达自己的观点。有些人还是前政府官员。访谈的对象为 14人,其中美国国防大学 1人、海军战争学院 1人、布鲁金斯学会 3人、战略与国际研究中心 3人、霍普金斯大学高级国际问题研究院(SAIS)4人、斯汀生中心 1人、美国华人全国委员会 1人。14人中有 2人为华人。只有部分受访者同意公开引用其观点,因此,其他受访者没有标出,而仅仅给出访谈时间。这些身居主要智库的专家,既有对华比较友好者,也有经常批评中国者,还包括亲台人士。他们的观点大致体现了美国人在南海问题上的“光谱”。

  本文针对现状管理与未来应对设计问题,概括而言,美国学者对以下 7个问题作了解答。其中,第一个问题涉及九段线这个最大争端议题,第二、第三个问题涉及声索国如何应对争端,第四、第五个问题涉及区域外大国的角色与作用,第六个问题包括现状与未来应对两个方面,第七个问题也涉及各方未来应对。

  1.关于九段线问题

  受访专家们一致认为,九段线的最大问题是其内涵不清晰,中国政府从来没有就此作出明确的声明。中国国内对九段线的性质也有不同的看法,有的认为是边界线,有的认为是历史性水域线或历史性权利线,有的认为是岛屿归属线。这让外界产生疑虑:中国为什么不给出清晰的界定?是否想依据自己的实力与需要来界定九段线的内涵?南海是国际大通道之一,如果按照有些中国人所认为的那样,九段线是海上边界线,意味着线内是中国的内水。这是对国际公认的航行自由的重大挑战,将直接或间接影响到全世界 80%的商业活动。

  ①而且,航行自由是美国海军自从 1783年成立以来扞卫的核心价值(corev小财神彩票alues),或者说根本利益(fundamentalinterest)。②因此,美国肯定不能接受“九段线是中国的海上边界线”的主张。如果说中国现在并没有妨碍九段线内的航行自由,其他国家依然会担心九段线主张所蕴含的意图(intent)。区域内的许多国家与美国都认为,中国主张九段线,是试图对线内岛礁与水域进行主权控制(sovereigncontrol)。这也是其他国家所不能同意的。③即使中国仅仅主张拥有九段线内的所有岛礁,九段线也不会被国际法所承认。有的专家还进一步指出,即便画出九段线的蒋介石现在活着并坚持这种主张,美国也不会承认。④很明显,美国专家们都认为九段线缺乏合法性,它仅仅是在水上画出来的一条线,其内涵不清晰,从而构成了外界的疑虑。他们主张,中国有必要向国际社会清晰地表明自己的具体主张,以及九段线究竟是什么意思。⑤九段线诞生的背景是 1945年的《杜鲁门公告》,美国凭借二战中膨胀起来的实力,以这个公告为标志,引领了全球海洋圈占狂潮。九段线已经存在了将近 70年,无论中国政府还是普通民众都无法接受完全放弃它,这一点应该明确。当然,中国有必要在适当时候清晰化九段线内涵,以便减少与消除各方的顾虑,促进南海争端的最终解决。

  2.南海争端小财神彩票的解决应该通过多边谈判还是双边谈判解决

  专家们认为,南沙海域争端涉及多个国家,双边谈判无法处理,必须在多边框架下进行谈判;西沙、黄岩岛、东沙海域争端只涉及到两个国家或者三个争端方,可以考虑在双边框架下谈判解决。他们表示,理解中国主张在双边框架下解决争端的立场,也理解东盟五国力量比较小,谋求在多边框架下解决争端的想法。

  总体来看,美国学者认为,多边框架是解决南海争端的现实途径,尤其是涉及南沙争端时。一些专家还提出了一些操作建议。一位教授谈到,多边与双边并不绝对互相排斥,为了兼顾各方的立场,操作上可以采取多边与双边相结合的方式。比如,借用东盟会议这个多边平台,就具体议题进行实质上的双边谈判,把各个双边谈判中达成的共识再拿到多边场合进行再协调,最后达成各方都能接受的协议。

  ①另一位受访者谈到,中国坚持双边谈判立场,可能是担心多边框架下会遭到“群狼”围攻。他觉得这是不必要的,中国力量强大,没有人能强迫中国接受某些条款。多边框架下的谈判对崛起的中国是必要的历练,中国应该学习在多边框架下把别人的观点糅合到自己的方案中,从而引导争端的解决,躲避多边谈判不是办法。②当然,这里的多边是指声索国。受访者中没有人认为美国可以成为多边谈判的正式一员,但他们都不赞成中国固守双边的做法。

  笔者的回应是,中国比较习惯于双边外交,上世纪 90年代才开始尝试多边外交。

  中国是个善于学习的国家,应小财神彩票该给中国一点耐心。其实,《南海各方行为宣言》就是多边外交的产物。而 2013年 9月中国 -东盟之间的苏州会议,中国同意磋商南海行为准则,③这进一步说明中国不反对南海问题通过多边框架解决,而是强调对这个复杂问题不能急于求成。“照顾各方的舒适度”是东盟方式的精髓,但不能仅在东盟内部使用。

  3.南海油气开发

  专家们注意到,中国在南海的油气开发限于珠江口与海南岛附近海域,迄今没有在南沙海域开采油气。有的专家认为中国这种克制不会再保持多久了,中国的能源公司为了完成提升产能的目标,将不得不开发南沙油气资源。

  ①针对东盟五国都在南沙海域开采油气,邓丽嘉谈到,由于地质结构的原因,越南、马来西亚、文莱的油气开采产量较大,菲律宾的产量很小。虽然有部分油气在九段线内,但不大可能有九段线内油气产量的数据,因为,这些国家都不承认九段线,认为是在自己的海域开采油气。一些大的能源信息公司可能会有南海能源开采的数据并供购买,但非常昂贵。美国有些政府机构如传统资源服务处(conventionalresourcesservice)收集全世界的能源信息,也可能会有关于这些议题的详细信息。②多位专家们都赞成共同开发,但也提到:在什么地点?股份如何分配?这些问题不解决,很难进入实质性操作阶段。③现有的南沙油气开发都是东盟国家单边进行的,但马来西亚与文莱正尝试共同开发。④针对中国国内“以单边开发促共同开发”⑤的主张,专家们没有表示赞成,认为还是要先达成某种协议再开采为好,如果中国在南沙海域强力推进单边开采,做法虽然可以理解,但预期肯定会引起其他国家的强烈反弹。其中一位专家认为,东盟五国会因此认为,中国根本不关心其他国家的利益与主张,从而引发进一步的矛盾。⑥中国可能会与菲律宾合作,但很难与越南合作。⑦2013年的进展表明,中国与菲律宾之间能源合作的可能性不如中越之间。2013年 10月李克强访问河内时与越方达成协议,成立中越海上共同开发磋商工作组,力求在联合开发北部湾湾口外海域取得“实质进展”。⑧另一个亮点是,在同月,中国与文莱之间已经就成立合资公司共同开发南海能源达成协议。⑨笔者的分析是,如果把开发地点确定在距离文莱 200海里的区域而非外大陆架水域,有可能成为南沙能源共同开发的突破口。

  4.美国在南海的角色与作用

  美国是全球唯一的超级大国,奥巴马又提出了“转向亚洲”、“再平衡”等亚洲政策,因此,声索国在处理南海问题时,都无法忽视美国的作用。那么,美国精英如何看待南海问题呢?“维护南海的航行自由”与“南海争端应该和平解决”两点为受访专家所共同强调。而且,他们中的大部分认为,专属经济区的名称意味着沿岸国家在这一水域内仅仅享有与经济相关的主权权利,而不包括水文勘探、情报收集、军舰通行等,因此,美国军舰在领海基线 12海里以外的活动适用于“航行自由”原则。

  ①但是,他们也注意到许多国家对这种权利有不同的看法,为了顾及沿岸国家对安全的关注,美国海军应适当控制军舰活动的频次。②基于中美的实力地位以及可能发生的冲突,双方应该就此进行沟通并达成共识。对于美国海军是否会为黄岩岛而战,四位被问到这个问题的专家中,两位认为会,一位认为不会,一位认为要看情况定。③前国务卿希拉里 2010年夏天在河内曾经提到南海事关美国的国家利益,但没有具体涉及南海在美国国家利益中的重要程度:是关键利益、重要利益、还是一般性利益。笔者在战略与国际研究中心 2012年 6月底主办的一次南海问题会议上,曾经向负责东亚事务的助理国务卿库尔特·坎贝尔提出这个问题,他说外交官不回答这个问题。在 12月 10日下午的访谈中,笔者也提到这个问题,那位受访专家也没有回答,但认为希拉里说的是首要利益(primaryinterest),他本人认为这意味着非常非常重要的利益(veryveryimportantinterest)。对于中美海军是否需要签订进一步的协定以避免发生严重冲突。有的专家认为要进一步升级、细化现有的协议,避免因为误判、理解差异等发生冲突,比如,可以就美国情报搜集船在南海的活动达成共识,毕竟,各国海军为了保持自己的作战能力,都需要做一些情报搜集工作。④大部分受访者都提到,最近几年中国在处理海洋争端上变得强硬(assertive)。有几位提到,过去几年中国在激怒(irritate)东盟国家。⑤关于 2012年发生的南海争端事件,几位提到给他们的印象是中国欺负(bully)东盟声索国。⑥但有的专家也认为,扶持相对弱小的一方以保持区域平衡,是美国区域政策的传统与特色,加上自身利益的需要,美国会在东亚保持永久存在,中国有必要充分认识到这一点。

  ①笔者在访谈中提到,中国很清楚自己与美国之间的实力差距,不大可能挑战美国的海上霸权,但希望在专属经济区内的安全利益得到美国的尊重,这是发展中国家的普遍立场。美国那种“可以在专属经济区内进行军事活动”的立场,在全球仅仅得到英国一个国家的支持,凸显美国在这个问题上的失道寡助。

  5.俄罗斯、日本、印度、欧盟等域外大国在南海的角色与地位

  专家们普遍认为,这些域外大国重视的是商业利益与航行自由,在解决南海争端上所能发挥的作用很有限。俄罗斯与越南有传统关系,与其他南海国家关系有限,虽然其内心可能不希望中国统治(dominate)南海,但总体上在南海的影响力有限。②日本涉入南海争端有为自己在东海争端中获取支持的考虑。③但日本看重的是商业利益,不会希望南海紧张升级到战争或者准战争状况,从而影响到自己的商业利益。④印度不顾中国的反对,与越南合作勘探南海油气,这是印度“向东看”政策的一部分,也有“回应”中国海军进入印度洋的考虑。⑤印度在加快与东盟的合作,在南海的影响力在上升,因为,随着南亚铁路与东西高速干道的开通,印度会加快融入东亚的进程。⑥欧盟在南海争端中的作用几乎可以被忽略。有的专家也提到,如果因为中国采取实质性动作(如强化在黄岩岛与西沙的军事设施)而导致中美冲突,日本、欧盟等域外国家虽然做不了什么,印度也不会因此派兵越过喜马拉雅山,但他们会非常非常反感(veryveryupset),这显然不利于中国的国际形象。⑦中国需要朋友、需要国际社会对自己外交政策的理解,在缺乏国际理解与朋友的情况下,采取一些激进的做法,会给中国今后的国际地位与对外关系带来大的挫伤。⑧笔者在回应中提到,中国无意与全世界为敌,长期以来各国在南海的商业航行自由并没有受到影响,这一点以后也不大可能改变,因为中国主流观点并不认为九段线内是领海。高之国、吴士存、李金明等知名南海问题专家都认为九段线是岛屿归属线。

  6.南海各方行为宣言与南海行为准则

  受访专家们承认,2002年签署的《南海各方行为宣言》对于保持南海地区的稳定发挥了重要的作用,但他们也注意到,“宣言”没能防止争端方采取一些改变现状的行为,他们认为,“宣言”属于政治声明,对各方行为不具有约束力(binding)。包括中国在内,并不怎么相信“宣言”。

  ①为此,他们强调,“准则”旨在规范各方的行动,并不涉及南海岛礁的归属。现在各方所占领岛礁的最终归属,交给国际机构进行仲裁是一种方式,但并非最佳方式。就南海岛礁而言,更好的方式是通过有关各方的谈判来决定归属。②针对中国主张的“先进行功能领域合作,积累经验,逐步导向‘准则’”的立场,受访专家均不支持。他们认为,过去几年的历史表明,功能领域的合作未能防止南海局势变得紧张,结果是,南海正在发生某种军备竞赛。③一位专家认为,中国可能担心制定“准则”后被捆住手脚,这是否意味着中国试图在变得强大后,将不按照规则办事?

  华人李成认为,中国迟早要接受“准则”,中国应谋求制定公正的准则,但不宜拒绝制定准则,这对中国不利。④另一位认为,中国的上述立场是在玩“文字游戏”(wordgame),表明中国不想解决问题,如果中国真的想解决问题,就会主张先达成一些原则,然后同有关方进行谈判解决争端,就像在陆地边界争端中所做的那样。⑤还有一位认为,不仅仅是东盟五国,所有东盟成员国都希望尽早制定“准则”。根据他的了解,客观地看,东盟现在提出的一些准则草案相当不错,但中国可能不喜欢,部分原因是,中国认为美国在背后操纵准则的制定。但据他的了解,美国并没有刻意卷入,在美国涉入南海争端方面,东盟是主动的(initiative)一方。⑥概括而言,受访专家们赞成制定《南海行为准则》,而且越早越好。认为这有助于南海局势的稳定,以及防止单方面改变现状的事情发生。

  7.对东盟五国、中国、美国未来应对南海争端的政策建议

  专家们比较一致的看法是:签署南海行为准则是必要的,他们强调,行为准则并不涉及岛礁归属问题,而是针对各方的行为,防止冲突的发生与升级。他们认为,美国与东盟声索国都赞成签署南海行为准则,中国有必要调整这方面的立场。从长远看中国大概会接受南海行为准则。

  针对美国下一步应如何处理南海问题,专家们普遍认为,应该由声索国自己去解决,美国不应该主动介入,至多扮演幕后协调人的角色。重返亚洲不仅仅是美国的意愿,许多东盟国家也希望如此。

  ①有必要明确两点:美国将永久保持在东亚的存在,但中美应互相尊重对方在同一地理空间中的关键利益。②美国不应该把中国的崛起看作是对自己的挑战和威胁。③美国南海政策的目标包括航行自由、和平解决争端与维护美国海军的利益三个方面,但应小心行事,一方面要防止被小国拖入到一些问题中去,另一方面则要说服中国不要对小国的行为作出剧烈的反应。④如在黄岩岛争端中,美国一方面加大对菲律宾的支持,另一方面也要求菲律宾不要过于刺激中国。⑤有的则主张明确《美菲共同防御条约》是否适用于南海争端(如黄岩岛争端),认为保持模糊性会导致更多的意外事故,因为各方对此有不同的解读。⑥美国在南海的行为是积极的(active),但属于反应性的(reactive),中国的行为将影响美国在这一地区参与的程度,如果中国能处理(manage)好与东盟的关系,东盟较少要求美国进行干预,那么,美军在这一地区扩展的势头将会改变。⑦专家们认为,对东盟声索国来说,下一步主要是:保持多边对话与谈判,推进南海行为准则的落实,在油气共同开发、渔业资源分享方面寻找合作的途径也很重要,这有助于各方建立信任。⑧但有的专家注意到,有的声索国在对抗中国上比较积极,这些国家应避免过度刺激中国,如果因此而导致中国作出强烈反应,美国未必能如其所愿施以援手。⑨对于中国,专家们提到,过去几年尤其是 2012年,中国的海洋政策是在不必要地制造敌人,促使东盟声索国向美国靠拢,这其实并不符合中国的利益。

  ①他们认为,美国、东盟以及其他一些国家都把中国处理南海问题的方式,看做是一块试金石(litmustest),从中观察中国未来怎样使用其日益增强的综合实力,是否真正奉行和平崛起。②从前面分析的 7个问题可以看出,美国精英对南海问题的看法,显然不同于中国,而比较接近于东盟五国的观点。但东盟国家也反对外国军舰在自己专属经济区进行情报搜集等活动,这方面与中国的立场比较接近。

  中国作为奉行独立自主和平外交路线的大国,拥有制定外交政策的自主权,不大可能因为外国的压力而调整外交政策。但中国外交政策与时俱进既是常态也是必要的。习近平主席在周边外交座谈会上提出,在外交工作中要坚持正确的义利观,③目前周边外交在中国外交中的分量越来越重,对东盟国家的外交是中国周边外交的可能突破点。因此,中国的南海政策,不但要利于实现自己的国家利益、还要能被东盟声索国所理解与接受,在世界上体现中国作为区域大国的担当。小财神彩票从这个角度看,美国精英的观点对我们制定下一步的南海政策具有一定的参考价值。

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